【法治西城建设系列报道】规范性文件全面实施“三统一”管理

2019年11月29日19:37  来源:人民网-北京频道
 

“红头文件”是规范性文件的俗称,是指依法行使行政管理权的行政机关,执行法律、法规、规章,实施行政管理过程中,依据法定职权或者法律、法规授权而制定的,涉及公民、法人和其他组织权利、义务,具有普遍约束力的文件。

在全面依法治国的大背景下,对于规范性文件的管理正在得到前所未有的加强。北京市西城区,这个许多部委机关所在地的“首善之区”,就在规范性文件管理上成为“先行者”。

据介绍,自2011年西城区建立了较为完善的规范性文件备案审查制度以来,其规范性文件基本做到了清理工作常态化、制度化,区政府每隔两年对规范性文件进行集中清理,并将清理结果通过西城门户网站向社会公开,切实做到了统一公布、实时监管。

三个统一

“红头文件”是政府部门进行行政管理和执法的重要载体,在政府机关实施行政管理、执行国家法规政策、维护群众切身利益的过程中发挥着重要作用。一旦违法,危害性显著。

近几年来,西城区一直将规范性文件管理作为重点工作来抓。在相关制度建设上,西城区政府在基层政府中走在了前面。2011年,《北京市西城区行政规范性文件管理规定》出台。2017年,对该规定进行全面修改并出台“升级版”——《北京市西城区行政规范性文件管理办法》出台,对规范性文件的起草、审查、备案、公开等工作都作出了更加具体细化的规定。

值得关注的是,此文件中首次明确了对区政府行政规范性文件的“三统一”要求。即区政府行政规范性文件实行统一登记、统一编号、统一公布制度。未经统一登记、统一编号、统一公布的行政规范性文件无效,不得作为行政管理的依据。

2018年《办法》实施以来,以“西行规发”文号发文的区政府规范性文件共有8件,均履行了公开征求意见、专家论证、风险评估、合法性审核、集体审议决定、向社会公开发布等程序。专业性、技术性较强的行政规范性文件,组织相关领域专家进行论证。

其中《北京市西城区对计划生育特殊家庭成员开展帮扶工作的意见》在出台前做了充分调研和公众征求意见工作,不仅通过网上征求民意,还先后走访了各街道卫健办、部分特扶家庭,同时针对特扶家庭成员召开了四次座谈会,并展开了问卷调查和电话调查,全面了解各方对政府即将出台该政策的意见。

另外,2018年出台《关于支持北京金融科技与专业服务创新示范区建设的若干措施》前,起草部门专门组织专业的第三方评估机构,对该措施进行了详细的评估论证,根据该政策特点组织相关专业领域的专家成立了评估专家组,并召开了该政策的前评估会议,会上专家和各业务部门及企业代表进行了充分研讨,根据专家意见,最终形成了书面评估报告,对该政策科学性、可行性等方面进行了全面论证,并提出了中肯的意见和建议,为此政策顺利出台提供了专业保障。

严格程序

确保规范性文件合法有效,程序规范是首要关节点。

2010年7月区划调整以来,在西城区,以区政府、区政府办公室名义制定的规范性文件坚持合法性、合理性、必要性原则,要求遵循公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定等程序制定文件。

比如,建立“重大决策预公开”机制。除依法应当保密的外,规范性文件在上会审议前均要求向社会公开相关信息,扩大公众参与,并及时反馈意见采纳情况。

建立“专家会审”机制。规范性文件的制定机关在起草规范性文件时,涉及多个部门的,要求征求相关部门的意见。在遇到重大问题时,还组织有关专家进行会审,征求专家的意见。

建立“合法性审查机制 ”。以区政府或区政府办名义出台的规范性文件,由区政府法治机构按程序进行合法性审核,并出具审查意见书,严把规范性文件合法性审查关。同时注重发挥政府法律顾问作用,积极组织政府法律顾问参与行政规范性文件合法性审查工作,重视法律顾问提出的意见和建议,有效降低了行政决策风险。

西城区还制作了《区级行政规范性文件审查备案工作流程图》,明确直观地介绍了规范性文件从起草制定阶段到合法性审查阶段再到决定发布阶段最后到报送备案阶段的全过程。此外,还制作了规范性文件的相关表格文书。

实施评估

规范性文件经过严格程序出台,并不是一个终点。西城区进一步规范了行政规范性文件有效期制度。行政规范性文件一般有效期为5年。标注“暂行”、“试行”的,有效期不超过3年。有效期满的,行政规范性文件自动失效。

据介绍,区划调整以来,西城区先后3次探索开展了规范性文件的实施情况后评估工作。通过规范性文件实施评估工作,检验文件中各项制度和程序规定的合理性、可行性,发现文件在实施过程中的问题,有针对性地完善制度设计和应对措施,切实提高制度建设质量,推进依法行政,促进法治政府建设。

评估主要按照下列程序进行:成立评估小组。评估小组组成机关包括文件起草部门、文件中涉及的相关部门、区政府法治机构。评估小组组织相关人员开展评估工作,并邀请文件涉及的行政相对人代表、相关委办局、专家顾问及人大代表等参与。

制定评估方案。明确评估的对象、目的、原则、组织形式、具体内容和安排等,保证评估工作切合实际,具有可操作性。

开展评估调研。围绕评估方案,结合具体情况,通过座谈论证、问卷调查、专题调研等评估方式,收集、分析管理部门、行政相对人和社会公众对评估文件的意见和建议。

制作评估报告。评估小组在充分调研论证的基础上,汇总、整理、分析有关意见和建议,对评估文件实施的总体效果、合法性和合理性等进行客观评价,针对存在问题提出改进和完善对策,得出初步评估结论。评估结论经评估机关集体讨论决定后形成评估报告。根据评估结果,认为需要继续施行的,重新公布;需要修订或废止的,按相关程序办理。

核心抓手

西城区政府的规范性文件清理力度也很大。2016年,西城区政府对2016年12月1日前,以区政府名义发布的37件区级行政规范性文件进行了清理:决定保留并继续实施的区级规范性文件28件,决定废止的区级规范性文件6件,到期失效的区级规范性的文件3件。

2017年,西城区政府制发了《北京市西城区人民政府办公室关于做好区政府文件和“放管服”改革涉及的本区规范性文件清理工作的通知》,清理范围主要包括2010年行政区划调整至2016年底,以区政府、区政府办公室名义印发的现行有效的文件293件,其中:决定保留并继续实施的区级政府文件185件;待修改的区级政府文件9件;宣布失效的区级政府文件99件。区政府各部门制定的现行有效的规范性文件65件,其中:决定保留并继续实施的部门规范性文件53件;拟修改的部门规范性文件1件;已修改的部门规范性文件1件;宣布废止的部门规范性文件10件。

对区政府及区政府各部门制发的规范性文件,通过区政府网站向社会及时公开、动态更新,为群众监督、查阅现行有效的规范性文件提供了便捷高效的渠道。

据了解,2010年区划调整以来,西城区共制发区级规范性文件28件,全部在“北京西城”的“政务公开”栏目上进行了集中公开发布,并向区人大和市政府进行了备案。

据介绍,区政府将规范性文件管理作为绩效考核规范行政行为专项考评的重要指标,逐步优化考核指标,合理设置考核权重,突出规范性文件在法治政府建设中的核心抓手地位。(综合法制日报、北京西城报等媒体报道)

(责编:鲍聪颖、高星)

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